Comune, 1859 - [1971] – Istituzioni storiche

comune 1859 - [1971]

In seguito all'annessione della Lombardia al Regno Sabaudo, viene emanata la legge 23 ottobre 1859 (legge Rattazzi) che estende alle province lombarde gli ordinamenti locali di comuni e province vigenti nello stato sabaudo (legge 23 ottobre 1859). La legge si apre col Titolo I: Divisione del Territorio del Regno e Autorità governative in cui si dispone la divisione del Regno in Province, Circondari, Mandamenti e Comuni (art.1).

Al Titolo II (Dell'Amministrazione comunale), il Capo I stabilisce che ogni comune ha un consiglio comunale ed una giunta comunale, che può avere un segretario e un ufficio comunale, e che più comuni possono valersi di uno stesso segretario ed avere un solo archivio (art. 11). Il Consiglio comunale risulta composto da sessanta membri nei Comuni con popolazione superiore ai 60 mila abitanti; da quaranta membri in quelli la cui popolazione supera i 30 mila abitanti; da trenta membri nei Comuni con popolazione eccedente i 10 mila abitanti; da venti membri in quelli dove la popolazione è superiore ai 3 mila abitanti; da quindici membri negli altri comuni (art. 12). La Giunta municipale risulta formata dal Sindaco, da otto Assessori e da quattro Supplenti nei Comuni con popolazione superiore ai 60 mila abitanti; dal Sindaco e da un numero di Assessori variabile in rapporto alla popolazione: sei nei Comuni aventi più di 30 mila abitanti, quattro in quelli con più di 3 mila abitanti e due negli altri Comuni; in tutti i suddetti casi il numero dei Supplenti rimane fissato a 2 (art. 13).

Il capo II Delle Elezioni disciplina il sistema elettorale fissando diritti e limiti dell'elettorato attivo per l'elezione dei consiglieri comunali, costituito dagli abitanti che pagano nel comune contribuzioni dirette di entità determinate in base al numero di abitanti (art. 14) e da cui sono esclusi: analfabeti, donne, interdetti e soggetti condannati a pene correzionali (art. 23).

Il Capo III (artt. 77-90: Dei Consigli comunali), definisce le competenze di tali organi per cui sono fissate due sessioni ordinarie annue una primaverile e una autunnale (art. 74); le competenze includono la sorveglianza e il controllo contabile sugli stabilimenti di carità e beneficenza, sull'attività e sul bilancio di tutte le istituzioni fatte a beneficio della generalità degli abitanti e sulle fabbricerie (artt. 79, 80); l'elezione dei membri della Giunta municipale, l'esame e approvazione del bilancio attivo e passivo del comune per l'anno precedente e deliberazione di quello per l'anno successivo; la nomina dei revisori dei conti; la revisione delle liste elettorali (artt. 81, 82). Nelle sedute il consiglio delibera sul numero e sullo stipendio degli impiegati comunali, che includono anche il personale scolastico, sanitario, ecclesiastico, di vigilanza operante nel comune; delibera sui contratti, sull'uso e destinazione dei beni comunali, sull'appalto per le opere pubbliche e su altre materie non direttamente soggette alla competenza della Giunta municipale (art. 84). Viene data pubblicità alle sedute del Consiglio comunale (art. 85) e viene stabilita la pubblicazione delle deliberazioni all'Albo Pretorio (art. 87).

Nel Capo IV Della Giunta municipale vengono fissate funzioni, competenze e modalità di delibera della Giunta municipale; l'organo viene eletto, per la durata di un anno, a maggioranza assoluta dal Consiglio comunale fra i propri membri con funzioni esecutive delle deliberazioni del Consiglio stesso e di rappresentanza nei periodi che intercorrono tra le sue sessioni (artt. 88, 89).

Esse includono la nomina del personale del comune, l'assistenza agli incanti, la formazione del progetto dei bilanci, la preparazione di regolamenti, la vigilanza sull'ornato e sulla polizia locale, l'esecuzione delle operazioni censuarie, il rilascio degli atti anagrafici, il controllo sulle operazioni di leva, l'esecuzione degli atti conservatorii dei diritti del comune (art. 90).

Nel Capo V Del Sindaco vengono stabilite le modalità di nomina e le funzioni del sindaco, che in base alla legge 23 ottobre 1859 riveste la doppia funzione di ufficiale del governo nominato direttamente dal Re e di capo dell'amministrazione comunale (artt. 94-95). Il Sindaco dura un carica tre anni, e può essere confermato se conserva la qualità di Consigliere (art. 95). In quanto capo dell'amministrazione comunale il sindaco presiede il consiglio comunale, convoca e presiede la Giunta comunale, distribuisce gli affari tra i suoi membri, rappresenta il Comune nelle sedi giudiziarie. Come ufficiale del governo è incaricato della pubblicazione dei leggi e ordini governativi, di tenere i registri dello stato civile di riferire all'intendente, ufficiale governativo preposto alla provincia poi surrogato dal prefetto, sulla concessione di licenze per esercizi e stabilimenti pubblici, di riferire alle autorità governative sull'ordine pubblico (art. 100). In comuni divisi in frazioni e borgate il sindaco può delegare le funzioni di ufficiale governative ad un membro del consiglio o ad altro elettore residente (art. 102).

Nel Capo VI ( artt. 111-129: Dell'amministrazione e contabilità comunale) vengono prescritti vari obblighi in materia per i Comuni fra cui vengono indicati: la tenuta di inventari aggiornati da trasmettere in copia agli Intendenti di beni mobili e immobili, di titoli atti e scritture riferibili al patrimonio comunale (art. 106), l'affitto dei beni comunali e l'alienazione dei beni incolti (artt. 107, 108), l'esecuzione delle spese prescritte come obbligatorie; l'elenco delle voci di spesa (art. 112) include: l'ufficio ed archivio comunale, gli stipendi degli impiegati comunali, la riscossione delle entrate comunali e delle imposte dovute al Comune, la conservazione del patrimonio comunale, il pagamento dei debiti esigibili da terzi, la manutenzione delle strade comunali e delle vie interne, il culto e i cimiteri, l'istruzione elementare, la polizia urbana, gli uffici elettorali, l'abbonamento agli atti di governo.

In caso di insufficienza delle rendite ordinarie viene inoltre data ai comuni facoltà di imporre dazi per gestione di esercizi di attività produttive o commerciali, appaltare privative per attività di misura e pesatura pubblica di merci o per attività commerciali nell'ambito di fiere e mercati, imporre tasse per l'uso di spazi pubblici, riscuotere sovrimposte sulle contribuzioni dirette, imporre tasse sugli animali presenti nel territorio del comune (art. 113). L'esazione delle rendite e il pagamento delle spese compete all'Esattore delle contribuzioni dirette ove manchi il tesoriere del comune. La nomina di un Tesoriere particolare è prevista solo per i comuni le cui spese obbligatorie raggiungano un ammontare stabilito dalla legge stessa (art. 115).

Il Capo VII, Dell'ingerenza governativa nell'amministrazione comunale e delle deliberazioni dei comuni soggette ad approvazione, prevede l'esame della regolarità formale delle deliberazioni e dei bilanci da parte dell'Intendente poi prefetto. I regolamenti dei dazi, delle imposte, quelli di ornato, e di polizia locale sono soggetti alla preventiva approvazione regia previo parere del consiglio di Stato (art. 132). Devono essere approvate dalla deputazione provinciale le deliberazioni comunali inerenti alle seguenti materie: acquisto o alienazione di immobili, titoli di debito pubblico e azioni industriali; costituzioni di servitù; delimitazioni di beni e territori; spese vincolanti i bilanci per più di tre esercizi; azioni legali e liti giudiziali; regolamenti d'uso dei beni comunali e di altre istituzioni comunali.

La legge sabauda 23 ottobre 1859 rimane in vigore per alcuni anni anche dopo la costituzione del Regno d'Italia nel 1861 in cui vengono a trovarsi incluse le province lombarde con l'esclusione di Mantova, aggregata solo dopo il 1866.

La prima legge organica sugli ordinamenti dell'amministrazione comunale e provinciale emanata in epoca post-unitaria nel 1865 apporta poche modifiche alla precedente legge del 23 ottobre 1859.

Le novità più significative riguardano i mutamenti delle circoscrizioni comunali, la distribuzione delle competenze tra gli organi, l'elencazione delle spese considerate obbligatorie che recepisce la legislazione emanata dopo il 1859 concernente gli oneri per i servizi a carico di comuni e province. Per il resto i 235 articoli della legge 1865 - escluse le norme transitorie - sono una sostanziale ripetizione dei 222 articoli della legge del 1859.

Del Tit. II (Dell'Amministrazione comunale), il Cap. I (artt. 10-16 : Del Comune) contiene una parte nuova per ciò che concerne la riunione di più comuni, la erezione in comuni di frazioni, e la separazione delle spese ( artt. 13, 14, 15, 16); eleva (art. 11) il numero dei consigli comunali e degli assessori.

Il Cap. II (artt. 10-73 : Delle elezioni), è del tutto uguale a quello del 1859; uniche modifiche: il II c. dell'art. 27 ( i fratelli possono essere contemporaneamente membri del consiglio ma non della Giunta municipale); l'introduzione dei termini agli artt. 39 e 43; l'aggiunta di un 3. Comma all'art. 72.

Il Capo III (artt. 77-90: Dei Consigli comunali), porta a 30 giorni la durata delle sessioni; completa le disposizioni sulle istituzioni fatte a pro delle generalità degli abitanti (art. 82); modifica, in parte, gli oggetti delle deliberazioni consiliari(art. 87).

Il Capo IV (artt. 91-96: Della giunta municipale) introduce la disposizione secondo cui la giunta si rinnova ogni anno per metà (art. 91); completa la elencazione delle competenze(art. 93); prescrive che le deliberazioni d'urgenza vanno comunicate subito al prefetto e nella prima adunanza al Consiglio.

Nel Capo V (artt. 97-110: Del Sindaco) vengono in parte modificati l'articolo 102 sulle competenze sindacali e il 103 sulle attribuzioni del Sindaco come ufficiale del Governo; introdotti gli artt. 106 sulla ripartizione in quartieri dei comuni superiori ai 10.000 abitanti e 107 sul delegato del Sindaco.

Immutato rispetto alla legge del 1859 il Capo VI ( artt. 111-129: Dell'amministrazione e contabilità comunale), con una più esauriente descrizione delle spese obbligatorie (art. 116) per il servizio sanitario, per opere pubbliche e opere di difesa dell'abitato contro fiumi e torrenti, costruzioni di porti e fari, acquedotti e per la polizia locale.

Rimane sostanzialmente immutato anche il sistema dei controlli definito nel Capo VII, Dell'ingerenza governativa nell'amministrazione comunale e delle deliberazioni dei comuni soggette ad approvazione, che introduce il parere del consiglio di prefettura nel caso di annullamento prefettizio delle deliberazioni illegittime (art. 136). Invariato il capo VIII contenente le Disposizioni generali per l'amministrazione dei comuni.

In seguito all'ingrandimento del Regno, la legislazione del 1865 viene estesa (d.l. 1 agosto 1866, n. 3130) alle Province del Veneto e a Roma, e provincia (d.l. 15 ottobre 1870, n. 5928), attuando l'unificazione amministrativa anche nei territori di nuova annessione. Dopo alcuni progetti di modifiche alla legge 1865, effettuati nel 1867 e successivamente nel 1868, si giunge alla legge 23 giugno 1873, n. 1335 , che modifica gli artt. 77 e 165 (relativi al termine di approvazione dei bilanci). Con questa le sessioni autunnali dei consigli comunali furono anticipate di un mese, per consentire la deliberazione del bilancio di previsione entro il termine prescritto dalla legge.

La legge 30 dicembre 1888, n. 5865 apporta notevoli modifiche alla precedente legislazione, e si può dire che, insieme con quella del 1848, costituisca tuttora l'ossatura dell'attuale ordinamento comunale (legge 30 dicembre 1888). Le più importanti innovazioni possono essere così riassunte:

ogni comune deve avere un segretario e un ufficio comunale; più comuni possono consorziarsi per avvalersi di uno stesso segretario (art.2);
si dà facoltà al Governo di procedere in ogni tempo alla costituzione di nuovi Comuni;
si rinnova parzialmente la materia elettorale;
si affida alla magistratura la presidenza degli uffici elettorali;
si elimina la prescrizione che la sessione ordinaria dei consigli comunali non può durare più di 30 giorni; la riunione straordinaria del consiglio può esser indetta dal Sindaco, dalla Giunta o su domanda di un terzo dei consiglieri;
nei comuni con popolazione superiore ai 10 mila abitanti, il Sindaco è eletto nel proprio seno dal consiglio comunale (art. 50);
si prevede (art. 52), per la prima volta la rimozione dei sindaci ad opera del consiglio;
qualora il sindaco "non adempia ai suoi obblighi" può essere sostituito , per tre mesi, da un apposito Commissario (art. 53);
si rendono pubbliche le sedute dei consigli comunali (art. 82);
oltre allo scioglimento dei consigli comunali per gravi motivi di ordine pubblico, si può ricorrere al loro scioglimento in caso che "richiamati all'osservanza di obblighi loro imposti per legge, persistano a violarli" (art. 84).

Poiché la legge concede al Governo la facoltà di coordinare in testo unico le proprie disposizioni con quelle della legge del 1865 e delle altre che l'avevano modificata, a tanto si provvede col T.U. 10 febbraio 1889, n. 5921 (legge 10 febbraio 1889).

La legge 11 luglio 1894, n. 287, contiene una norma (art. 9), che stabilisce una maggiore durata (anni 6) dei consigli comunali, prescrivendone la rinnovazione per metà ogni 3 anni e dispone che anche il Sindaco rimanga in carica per un triennio.

La legge 29 luglio 1896, n. 346 (Di Rudini) dispone l'elezione dei Sindaci da parte di tutti i consigli comunali confermando la durata triennale della carica del Sindaco.

Il T.U. del 4 maggio 1898, n. 164 risulta modificato, rispetto a quello precedente del 1889, soltanto nella parte procedurale elettorale delle norme riguardanti il Sindaco ed in alcune disposizioni finanziarie.

Il T.U. del 21 maggio 1908, n. 269 (Governo Giolitti) non apporta sostanziali modifiche alle disposizioni già presenti nelle leggi precedenti.

Il T.U. del 4 febbraio 1915, n. 148 risulta uguale a quello precedente, salvo che per qualche modifica relativamente alla materia elettorale. Infatti con la legge del 30 giugno 1912, n. 665, sono ammessi all'elettorato attivo tutti i cittadini (maschi) di almeno 30 anni di età, anche se analfabeti, e quelli, tra i 21 e i 30 anni, aventi alcuni titoli di capacità o di censo.

Il R.D. 30 dicembre 1923, n. 2839 , su progetto dell'on. Bonomi, attua la soppressione degli organi elettivi , comunali e provinciali, apportando modifiche al T.U. del 1915. Tale riforma riguarda gli ordinamenti comunali, volendo accrescere l'autonomia dei Comuni e semplificarne l'azione per darle prontezza e agilità. Per conseguire tale scopo si gradua la tutela economica e l'ingerenza governativa in rapporto all'importanza del Comune, si aumentano la competenza della Giunta municipale e della Deputazione provinciale, e le facoltà dei Sindaci e dei presidenti provinciali, si modifica il controllo governativo sulle deliberazioni e sugli atti, si amplia la possibilità di contrarre mutui, si sopprimono pareri di collegi locali non ritenuti necessari, si semplifica la procedura della revisione dei conti (decreto 30 dicembre 1923 d).

La legge del 4 febbraio 1926, n. 237 attua l'introduzione di una magistratura unica - il podestà - di nomina regia, che sostituisce gli organi elettivi (sindaco, giunta, consiglio). Il podestà dura in carica 5 anni e può essere trasferito da un Comune all'altro della Provincia. La introduzione dell'istituto podestarile è attuata dapprima nei comuni fino a 5.000 abitanti e successivamente, col R.D.L. 3 settembre 1926, n. 1910, è estesa a tutti i Comuni senza, però, la possibilità di trasferimento del podestà per i Comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti o capoluoghi di provincia.

Per quest'ultimi può essere anche nominato un vice podestà ( o due per i Comuni con più di 100.000 abitanti) ed è resa obbligatoria la Consulta con un numero di membri variabile da dieci a quaranta, secondo l'entità demografica del Comune.

Con tali cambiamenti viene completamente sostituito il sistema delle elezioni con quello della nomina dall'alto, attribuita spesso in base a benemerenze di partito. Di conseguenza viene a cessare ogni concreto collegamento tra l'elemento popolare e la sua espressione amministrativa, affidata a funzionari del regime e viene ad instaurarsi un sistema di statalizzazione degli enti minori.

Il R.D.L. 23 ottobre 1925, n. 2113 istituisce il servizio ispettivo e prescrive il giuramento di fedeltà al regime per gli impiegati dei comuni e delle province.

Il R.D.L. 17 marzo 1927, n. 383, conferisce al Governo pieni poteri per una revisione generale delle circoscrizioni comunali, da attuarsi entro il 31 marzo 1929, venendo così soppressi o riuniti vari Comuni.

La legge 27 dicembre 1928, n. 2962, provvede alla riforma dell'ordinamento contabile e finanziario dei Comuni, con il potenziamento dei poteri di controllo tutorio sulle spese e sui bilanci, spettanti alla Commissione per la Finanza locale.

Il D.L. 17 agosto 1928, n. 1953, introduce il nuovo stato giuridico dei segretari comunali, in base al sistema della statalizzazione (decreto legge 17 agosto 1928), completato poi, successivamente, in modo più organico, col R.D. 21 marzo 1929, n. 371.

Il T.U. 3 marzo 1934, n. 383, apporta notevoli modifiche alle norme anteriori (legge 3 marzo 1934). Tra di esse:

l'estensione a tutti i comuni del controllo prefettizio sulle deliberazioni;
la durata di 4 anni della carica podestarile che può essere ottenuta solo se in possesso di un titolo di studio minimo della scuola media superiore;
la sospensione del podestà e l'eliminazione dell'istituto di trasferimento del podestà;
l'attribuzione al prefetto della facoltà di istituire le consulte nei Comuni con meno di 10.000 abitanti;
soppressione dell'azione popolare.

Il R.D.L. 4 aprile 1944, n. 11, in seguito alla caduta del fascismo, disciplina l'amministrazione dei Comuni, in attesa di poter tornare al sistema elettivo. Tale D.L. dispone che ogni Comune ha un Sindaco e una Giunta municipale la quale esercita anche le competenze spettanti al Consiglio a norma del T.U.1915; sindaco ed assessori vengono nominati dal prefetto che ha facoltà di revocarli in caso di inadempienza di doveri d'ufficio.

Il D.L. 1 febbraio 1945, n. 23, estende il diritto di voto alle donne e, successivamente, col D.L.L. 7 gennaio 1946, n. 1 vengono dettate le norme per la ricostruzione delle Amministrazioni comunali su base elettive, come riportate già nel T.U. del 1915. Detto D.L.L. n. 1 stabilisce che ogni comune ha un consiglio, una giunta e un sindaco, modificando in parte la composizione dei Consigli e delle Giunte, ovvero aumentando il numero dei membri nei comuni con maggiore popolazione.

La successiva legge 24 febbraio 1951, n. 84, (Norme per la elezione dei consigli comunali) lascia al consiglio comunale di stabilire il numero degli assessori, rispetto alla composizione della Giunta municipale. Con l'articolo unico della legge 22 marzo 1952, n. 173, vengono modificate le norme per l'elezione del Sindaco per la quale occorre la presenza della metà più uno dei consiglieri in carica. La legge 23 marzo 1956, n. 136, in modifica del T.U. 1915, stabilisce il ritorno al sistema del numero fisso degli assessori municipali. Tutte le suddette norme sono state, poi, rifuse nel vigente T.U., per la elezione dei consigli comunali, approvato con D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570.

Con la Costituzione repubblicana, approvata con deliberazione dell'Assemblea costituente in data 22 dicembre 1947, si fissano i principi inerenti al nuovo ordinamento dei Comuni e delle Province, unitamente a quelli riguardanti gli altri enti territtoriali, le Regioni. Un intero capitolo della Carta costituzionale, il V, con 20 articoli, dal 114 al 133, è dedicato alla configurazione della struttura amministrativa dei comuni dello stato, imprimendo al principio dell'autonomia locale un valore determinante, in senso qualificatorio dello Stato.

ultima modifica: 12/06/2006

[ Caterina Antonioni ]

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