Premesse politiche
Nel 1814 la reggenza provvisoria del governo di Lombardia, dopo la caduta del regno d'Italia, inviò a Parigi, dove si svolgevano i primi colloqui diplomatici tra i rappresentanti dei paesi vincitori di Napoleone, dei rappresentanti per cercare di ottenere lo stabilimento di un regno separato di Lombardia che inglobasse parte del Piemonte e della Liguria, in una condizione di sostanziale autonomia rispetto all'impero d'Austria. Tuttavia si trattava di tentativi vani, perché il destino delle province annesse ufficialmente all'impero il 12 giugno 1814 si decise a Vienna.
Il 31 luglio 1814 l'imperatore Francesco I istituì una commissione aulica centrale di organizzazione, presieduta dal conte Prokop Lažansky, con l'incarico di formulare proposte e progetti per l'integrazione e per il nuovo ordinamento delle province acquisite o riacquisite all'Austria dopo la sconfitta di Napoleone. Dai lavori della commissione, cui parteciparono anche i rappresentanti delle oligarchie lombarde e venete e che concluse la propria attività intorno alla fine del 1817, emerse sostanzialmente la nuova struttura dei territori annessi al dominio austriaco.
A fronte delle differenti posizioni ideologiche dei funzionari austriaci in seno alla commissione, molti dei quali, tra cui il plenipotenziario conte di Bellegarde, erano sinceramente ammirati dell'organizzazione amministrativa del cessato regno napoleonico, i rappresentanti lombardi e veneti puntarono a ottenere, e in parte ottennero, la cancellazione giuridica del quindicennio napoleonico e la reintroduzione di una costituzione di tipo cetuale che ricalcasse sostanzialmente quella teresiana settecentesca.
Organizzazione istituzionale
Con la sovrana patente 7 aprile 1815 la Lombardia e il Veneto furono unite a formare un regno che fu denominato Lombardo-Veneto. Il nuovo regno comprendeva tutti i dipartimenti delle province lombarde e venete del cessato regno d'Italia con l'esclusione di Novara, tornata al Piemonte, e dell'Alto Adige, riacquisito anch'esso dall'Austria ma conglobato nel land del Tirolo.
La patente del 7 aprile, considerata l'atto costitutivo del regno, ne delineava l'organizzazione: il regno si divideva in due territori governativi, separati dal fiume Mincio. Il territorio alle destra del fiume veniva denominato governo milanese, quello alla sinistra governo veneto (art. 6). Ogni governo si divideva in province, ciascuna provincia in distretti e i distretti a loro volta in comuni (art. 7). La direzione generale degli affari di ogni governo veniva affidata a un governatore e a un collegio governativo, che risiedevano a Milano e a Venezia. Il vincolo morale e politico dei due territori, oltreché vertice dell'amministrazione, era il viceré, rappresentante dell'imperatore (art. 5). Gli organi locali del regno avrebbero esercitato il loro ufficio con la dovuta dipendenza dagli aulici dicasteri di Vienna.
Il viceré del regno
Il quinto articolo della patente 7 aprile 1815, atto costitutivo del regno Lombardo-Veneto emanata dall'imperatore Francesco I, recitava: "è Nostro Sovrano volere di farci rappresentare da un Vice-Re nel nuovo nostro Regno". In seguito al rifiuto dell'arciduca Antonio d'Absburgo, che era stato nominato il 7 marzo 1816, la carica di viceré del regno venne ricoperta da un altro fratello minore dell'imperatore Francesco I, l'arciduca Ranieri, che, nominato il 3 gennaio 1818, rimase in carica fino alla rivoluzione del 1848.
La presenza del viceré corrispondeva da un parte al riconoscimento della peculiarità delle province riconquistate, che avrebbero potuto essere altrimenti considerate alla stregua delle province ereditarie dell'impero, e dall'altra rispondeva anche alla funzione di dare o almeno cercare di dare agli italiani la sensazione di godere di una certa autonomia nel contesto dell'impero stesso.
La carica di viceré del regno Lombardo-Veneto, vincolo morale e politico dei domini italiani direttamente soggetti all'Austria, ebbe quindi poteri e funzioni costituzionalmente abbastanza imprecisati ma, grazie anche all'attività di amministratore di Ranieri, non fu esclusivamente quella di rappresentante formale dell'autorità imperiale nel territorio, nonostante il nuovo regno dipendesse sostanzialmente dai dicasteri aulici viennesi che amministravano anche le altre province dell'impero.
Per lo svolgimento delle sue competenze al viceré erano affiancati i membri della cancelleria vicereale, i più importanti dei quali avevano il rango di consiglieri di governo.
I poteri e le funzioni riservate al viceré, che rimasero sempre costituzionalmente alquanto vaghi, si possono dedurre da una lettera riservata di Ranieri del 22 giugno 1818 contenente le istruzioni ai membri della cancelleria. Questa specificava che i governi conservavano le loro attribuzioni ma dovevano rassegnare al viceré i rapporti che intendevano indirizzare ai dicasteri aulici.
Funzione di collegamento del viceré con i dicasteri viennesi
Il viceré aveva una funzione di collegamento tra i governi milanese e veneto e i ministeri aulici viennesi, ai quali inviava i rapporti periodici e i protocolli dei governi stessi. Contemporaneamente anche le istituzioni austriache corrispondevano con i due governi attraverso il viceré, che avrebbe loro comunicato le risoluzioni dell'imperatore e i decreti dei dicasteri aulici.
La funzione di collegamento e di corrispondenza con i ministeri viennesi veniva ribadita in caso di discrepanze tra i due governi milanese e veneto su questioni di comune interesse per tutto il regno; il viceré si riservava comunque la decisione finale o, se l'argomento non fosse compreso nei limiti delle sue attribuzioni, avrebbe inoltrato la questione con la sua relazione al ministero di competenza, che sarebbe stato comunque interpellato in merito.
Il viceré rassegnava inoltre all'imperatore, dopo un suo esame, le proposte per la nobilitazione o per innalzamento a un grado maggiore di nobiltà, così come le proposte per le concessioni della dignità di consigliere intimo, di ciambellano e quelle per il conferimento di ordini.
Attribuzione di particolare importanza e delicatezza erano le nomine per gli impieghi politici: Ranieri si riservava quelle ai posti di segretario governativo, di vicedelegato e di aggiunto alle delegazioni regie. Dal 1818 fu riservata al viceré anche la nomina dei commissari distrettuali.
Le facoltà e le attribuzioni riservate al viceré in materia camerale erano le medesime della camera aulica, ma con limitazioni. Anche sugli oggetti di carattere militare le funzioni vicereali si riducevano sostanzialmente alla rappresentanza: si contemplava la visita alle truppe e agli stabilimenti dell'amministrazione militare e giudiziaria.
Ruolo amministrativo della funzione vicereale
Il ruolo affidato al viceré fu fondamentalmente quello di primo funzionario del regno. Al viceré, infatti, non era attribuito il potere di emanare leggi o prendere decisioni che sconfinassero dalle attribuzioni delle strutture amministrative periferiche nell'ambito dell'impero. Non per questo la carica vicereale deve essere considerata esclusivamente formale: lo stesso Ranieri riuscì a imporsi in diverse questioni riguardanti il regno, come ad esempio la concessione del porto-franco a Venezia, avvenuta nel 1829.
Non si trattava di una figura di vertice e sintesi dell'organizzazione statuale del regno, ma di una figura di amministrazione: la struttura militare e quella di polizia erano estranee al suo controllo, e anche i governatori di Milano e di Venezia tenevano in realtà contatti autonomi con le autorità viennesi nonostante alla cancelleria spettasse di dare il proprio parere sulle proposte formulate da questi e anche di formularne di propria iniziativa. Nel caso specifico le proposte del governo, cioè del senato politico e del senato di finanza e poi del magistrato camerale, passavano direttamente nella cancelleria del viceré, che apponeva il suo visto e le inoltrava a Vienna. A questo punto l'iter prevedeva l'esame e il giudizio del dicastero aulico di competenza (gli affari politici alla cancelleria aulica riunita; gli affari camerali alla camera aulica generale; gli affari di polizia al dicastero di polizia e censura). Per le decisioni riservate all'imperatore le relazioni dei dicasteri aulici contenevano la descrizione del fatto concreto e le proposte di decisione. Per le proposte legislative gli atti venivano ulteriormente inoltrati al consiglio di stato.
Governo periferico e organi di rappresentanza
L'amministrazione delle province veniva affidata a una regia delegazione che dipendeva dal governo (art. 9). La figura incaricata di gestire l'amministrazione dei distretti era il cancelliere del censo (dal 1819 denominato commissario distrettuale) il quale sotto la dipendenza della rispettiva regia delegazione aveva compiti di ispezione sopra i comuni di seconda e terza classe, l'ingerenza negli affari censuari e la sorveglianza generale sui comuni per l'adempimento delle leggi politiche (art. 10). Rimaneva momentaneamente in vigore la divisione dei comuni in tre classi, prevista dall'ordinamento del cessato regno d'Italia, così come la struttura delle amministrazioni municipali. I comuni di prima classe, le città regie e quelle nelle quali veniva fissata la residenza della regia delegazione dipendevano direttamente dalle regie delegazioni e non dai cancellieri del censo (art. 11).
Infine la patente definiva le forme di rappresentanza consultiva dei sudditi del nuovo regno: si istituivano infatti dei
bq. collegi permanenti composti di varie classi d'Individuj nazionali [...] per conoscere con esattezza nelle vie regolari i desiderj, e bisogni degli abitanti [...], e per mettere a profitto nella pubblica Amministrazione i lumi e consigli che i loro rappresentanti potessero somministrare a vantaggio della Patria.
Questi collegi erano le congregazioni centrali (con sede a Milano e a Venezia) e le congregazioni provinciali.
La congregazione centrale
La sovrana patente emanata il 7 aprile 1815, considerata l'atto istitutivo del Regno Lombardo-Veneto, aveva previsto la formazione di speciali collegi permanenti composti da "varie classi di individui nazionali" per "conoscere nelle vie regolari con esattezza i desiderj, e i bisogni degli abitanti del nostro Regno Lombardo-Veneto, e per mettere a profitto della pubblica amministrazione i lumi e consigli che i loro Rappresentanti potessero somministrare a vantaggio della patria" (art. 12). A tale scopo la patente annunciava l'istituzione di una congregazione centrale per il territorio milanese con sede a Milano, una per il territorio veneto con sede a Venezia e l'istituzione di congregazioni provinciali con sede nel capoluogo di residenza delle regie delegazioni.
Le congregazioni furono quindi costituite con la patente del 24 aprile 1815, che ne regolò le norme di composizione, di nomina e di funzionamento. La congregazione centrale, che si riuniva a Milano ed era presieduta dal governatore - dopo il 1850 dal luogotenente - era composta da membri scelti per un terzo da deputati nobili (uno per provincia), per un altro terzo da deputati non nobili (anch'essi uno per provincia), e per l'ultimo terzo da deputati eletti in rappresentanza delle città regie. L'eleggibilità in questo organismo si basava sul censo. I deputati della congregazione centrale duravano in carica sei anni ed erano rieleggibili. Dopo la prima tornata di nomina, che l'imperatore avocò completamente a sé, il meccanismo di rinnovo delle congregazioni centrali prevedeva la sostituzione con un'estrazione a sorte ogni tre anni della metà dei membri espressi dalle province; quelli delle città regie restavano invece in carica l'intero sessennio.
Costituzionalmente la congregazione centrale doveva dunque essere uno degli organismi rappresentativi della società lombarda dotata esclusivamente di carattere consultivo. Il loro scopo era quello di far conoscere le istanze e i bisogni del paese. Non a caso l'istituzione delle congregazioni fu considerata dai deputati italiani a Vienna come un successo. I notabili lombardi infatti si erano battuti per ottenere nell'ambito del nuovo regno una rappresentanza nazionale e non avevano chiesto una forma di rappresentanza parlamentare intesa come strumento politico-legislativo, bensì uno strumento di contenimento dell'iniziativa governativa che potesse, in via consultiva, ottenere modifiche e adattamenti delle leggi e soprattutto gestirne la concreta applicazione in ambito locale, specialmente per ciò che rifletteva l'amministrazione delle spese non ancora fissate da leggi precedenti ma già ordinate dal governo.
Azione e limiti della congregazione centrale
Sicuramente le congregazioni, almeno nei primi anni, ebbero grande influenza sull'operato dell'amministrazione lombardo-veneta, fungendo da autorità di vigilanza sugli enti locali (comuni e enti di beneficenza e assistenza) e collaborando nelle opere di censimento. Il loro parere era del resto obbligatorio per il governo sugli oggetti riguardanti i comuni, la beneficenza, le imposte e la coscrizione.
Il meccanismo di nomina fece comunque della congregazione centrale l'espressione politica della grande proprietà fondiaria perlopiù nobile e dell'alta borghesia agraria. Il limitato peso politico e la scarsa propensione a porre all'ordine del giorno istanze "nazionali" che caratterizzarono l'operato e l'attività della congregazione centrale devono essere attribuiti non tanto all'impossibilità formale di agire come organo di iniziativa legislativa, ma piuttosto alla sua composizione sociale. Si ne spiega così il carattere rigidamente conservatore, talora anche nei confronti dello stesso governo viennese, di cui cercò di frenarne gli spunti di riforma, chiedendo misure d'ordine nei confronti delle classi subalterne e misure di privilegio per le aristocrazie, battendosi soprattutto per contenere i costi tributari che l'appartenenza del Lombardo-Veneto all'impero comportava.
L'arrendevolezza manifesta della congregazione centrale al governo centrale era dovuta non solo suo dal carattere consultivo, ma anche dal fatto che il governatore, e successivamente il luogotenente generale, presiedendo alle sedute, aveva facoltà e discrezione nel sottoporre all'assemblea gli affari che più riteneva opportuni, evitando quindi nella pratica di consultarla anche in casi in cui suo il parere veniva riconosciuto obbligatorio dalla legge. Gli organi politici austriaci avevano inoltre un certo potere di scelta nelle nomine, attraverso le pressioni che i commissari distrettuali attuavano nei confronti dei comuni di loro competenza per far votare persone ben accette al governo.
In seguito all'insurrezione e alla successiva guerra del 1848 la convocazione delle congregazioni centrali rimase sospesa fino al 1856. La ricostituzione della congregazione centrale fu comunque un fatto quasi formale, con lo scopo da parte austriaca di ufficializzare di fronte al consesso europeo la concessione "liberale" di una effettiva rappresentanza degli interessi delle popolazioni italiane.
Il governo milanese
Il governo milanese, cui rimase affidata l'amministrazione generale del territorio fino all'insurrezione del 1848, faceva capo al governo centrale viennese; l'organo di collegamento era rappresentato dal viceré. Dal governo centrale dipendevano gli uffici dell'amministrazione statale periferica, in particolare le delegazioni provinciali e i commissariati distrettuali.
Il governo era composto da un collegio governativo presieduto dal governatore - in sua assenza dal vicepresidente di governo - e da dieci membri, definiti "consiglieri" (il cosiddetto senato politico), da cui dipendevano altrettanti dipartimenti amministrativi con a capo un presidente generale il cui ufficio era denominato presidenza generale di governo. Per gli affari finanziari dall'aprile del 1816 fu creato in seno al governo il senato camerale o di finanza le cui attribuzioni furono stabilite da un regolamento apposito.
L'ordinamento, le attribuzioni e l'attività del senato politico furono stabilite dal regolamento per il governo ed il senato politico che specificava anche gli oggetti che rimanevano riservati ai dicasteri aulici.
Le proposte del governo, cioè del senato politico e del senato di finanza e poi del magistrato camerale, passavano direttamente nella cancelleria del viceré, che apponeva il suo visto e le inoltrava a Vienna. Successivamente esse venivano esaminate e giudicate dal dicastero aulico di competenza (gli affari politici dalla cancelleria aulica riunita; gli affari camerali dalla camera aulica generale; gli affari di polizia dal dicastero di polizia e censura). Riguardo alle materie sulle quali la decisione era specificamente riservata all'imperatore, le relazioni dei dicasteri aulici contenevano la descrizione del fatto concreto e le proposte di decisione. In caso di proposte legislative gli atti venivano ulteriormente inoltrati al consiglio di stato.
Fino alle rivoluzioni del 1848 quindi, nonostante la stretta dipendenza da Vienna, rimase in vigore una sorta di distinzione tra l'amministrazione del regno Lombardo-Veneto e quella centrale viennese. La situazione cambiò con l'emanazione della carta costituzionale del 10 marzo 1849 e la trasformazione dell'impero. Con il decreto imperiale del 25 ottobre 1849 in luogo del viceré fu istituito il governatore generale del regno Lombardo-Veneto con funzioni sia civili che militari e, con la circolare ministeriale del 3 novembre 1849, furono istituite due luogotenenze (quella lombarda e quella veneta), che subentrarono ai governi generali soppressi.
Il governo di Vienna
Il regno Lombardo-Veneto era subordinato all'apparato amministrativo e politico del governo di Vienna. Il governo centrale, per la direzione suprema degli affari di stato, contava di un certo numero di dicasteri, nei quali le decisioni si prendevano a maggioranza dei voti. Alcuni di questi dicasteri avevano competenza su tutto il territorio dello stato: la cancelleria di stato, di corte e della casa imperiale per gli affari esteri; il consiglio aulico di guerra per gli affari militari; la camera aulica generale per le questioni finanziare, commerciali e industriali; la direzione generale dei conti. Gli affari più specificamente politici erano trattati dalla cancelleria aulica riunita, istituita in seguito allo scioglimento della commissione aulica di organizzazione centrale, che in qualità di ministero dell'interno, culto e istruzione, era composta da un cancelliere supremo e ministro degli interni e da tre cancellieri aulici.
Le cancellerie nazionali furono abolite (a eccezione di quella dell'Ungheria), e venne istituito un dipartimento centrale unico degli interni, suddiviso in tre sottodipartimenti distinti per aree territoriali: Austria-Illiria, Boemia-Galizia e Lombardo-Veneto. A capo del sottodipartimento del Lombardo-Veneto, con la carica di cancelliere, fu posto inizialmente Giacomo Mellerio e successivamente il governatore di Venezia conte Peter Goess. Nel 1830 la cancelleria venne nuovamente riformata: i tre cancellieri "nazionali"furono sostituiti da un cancelliere supremo, un cancelliere aulico, un cancelliere e un vicecancelliere.
Il senato Lombardo-Veneto
La notificazione 30 giugno 1816 del governo di Milano avvertiva che il "senato italiano del supremo tribunale di giustizia" sarebbe entrato nel pieno esercizio delle funzioni il giorno 1 agosto 1816. La residenza era fissata a Verona. Il senato aveva potere di revisione sulle sentenze non conformi pronunciate nelle due precedenti istanze e anche in caso di ricorso per nullità per violazione di forma e per manifesta ingiustizia. Nelle cause criminali in cui la sentenza fosse la condanna a morte il supremo tribunale di giustizia rassegnava all'imperatore la sentenza stessa, corredata dagli atti e dai motivi che potessero intervenire a favore del reo per mitigare la pena. Il diritto di grazia spettava all'imperatore.
La riorganizzazione delle province che seguì la rivoluzione e la guerra con il Piemonte portò tra l'altro, durante il governo del feldmaresciallo Radetzky, alla soppressione del senato Lombardo-Veneto. La riorganizzazione giudiziaria delle province italiane soggette all'Austria fu definita con la sovrana risoluzione 3 gennaio 1851. Con la notificazione della luogotenenza 12 febbraio 1851 i compiti amministrativi furono trasferiti al ministero della giustizia, mentre la funzione di tribunale di terza istanza fu affidata alla suprema corte di giustizia e di cassazione di Vienna, istituita il 7 agosto 1850. Ordinata come l'appello, questa suprema corte - giudicando in terza e ultima istanza - ebbe quindi competenza su tutti gli affari giudiziari, civili, penali e commerciali di tutto l'impero.
I membri della commissione Giulini, riuniti nel maggio del 1859 per studiare e proporre un nuovo ordinamento temporaneo per la Lombardia fino all'unificazione con il regno di Sardegna, proposero
bq. per assoluta necessità [...] l'immediata istituzione, mediante decreto reale, di un tribunale di terza istanza in Milano per la Lombardia [...] il cui necessario intervento nella giustizia è continuo e quotidiano.
La legge 24 luglio 1959 istituì dunque in Milano un tribunale di terza istanza, il quale, composto da un presidente e sei giudici, ebbe competenza in "tutti gli affari, che erano di competenza della Corte suprema di giustizia in Vienna".
La giunta del censimento
Il 28 febbraio 1819 venne pubblicata la patente sovrana di istituzione di una particolare magistratura straordinaria, la giunta del censimento, posta sotto la diretta dipendenza del viceré. Era composta da consiglieri, procuratori fiscali, ingegneri, periti presi in pari numero dalle province lombarde e venete.
La giunta del censimento ebbe la direzione superiore di tutte le operazioni necessarie per la compilazione del censimento dei beni immobili. Per garantire la regolarità e l'efficienza delle operazioni fu stabilita inoltre l'istituzione in ogni provincia nella quale si iniziassero a intraprendere le stime, di una speciale commissione provinciale che, sotto la diretta dipendenza della giunta, aveva il compito di vigilare sui lavori e sul contegno dei commissari periti distrettuali. Inoltre, a fronte delle prevedibili difficoltà, le autorità politiche e amministrative del regno dovevano, dietro eventuale richiesta della giunta, prestarle l'assistenza e somministrarle i mezzi necessari.
Dopo il 1848, con la nuova organizzazione delle province che seguì la rivoluzione e la guerra tra il Piemonte e l'Austria, la giunta del censimento fu posta alle dirette dipendenze della direzione generale del catasto di Vienna, che era una sezione del ministero delle finanze. Il decreto 8 giugno 1859 stabilì infine che la direzione della contabilità di stato e la giunta del censimento avrebbero continuato l'esercizio delle loro attribuzioni, naturalmente poste sotto l'immediata vigilanza del governatore sabaudo.
La prefettura del Monte Lombardo-Veneto
La funzione di sovrintendere al patrimonio del regno Lombardo-Veneto e di garantire il debito ereditato dal cessato regno d'Italia fu assegnata al Monte Lombardo-Veneto, che subentrò al Monte Napoleone. Compiti primari del Monte furono la liquidazione dei crediti dei privati e dei comuni che si erano accumulati duranti gli anni della dominazione francese.
La prefettura del Monte Lombardo-Veneto, che dipendeva direttamente dal governo di Milano, amministrò il debito pubblico del regno d'Italia che era stato addossato alle province lombarde e venete dopo il ritorno degli austriaci. Presso la prefettura erano istituite inoltre una commissione e una cassa di ammortamento.
La questione del Monte Napoleone e del debito dello stato si presentava problematica, sia perché il regno napoleonico era stato diviso in diversi stati indipendenti, sia perché era orientamento del congresso di Vienna di mantenere in vita il Monte Napoleone come istituto comune. Questa soluzione risultò naturalmente inapplicabile. Una commissione apposita, riunitasi a Milano sotto la presidenza del ministro di stato conte Stadion - della quale fecero parte anche il presidente della commissione aulica centrale di organizzazione Lažansky, i governatori Saurau e Goess e il vicepresidente della corte d'appello di Milano Fradnich - decise la soppressione del Monte Napoleone e la divisione delle attività e delle passività tra gli stati interessati, in modo che ogni stato avrebbe risolto separatamente con il Monte le proprie pendenze. In questo modo le decisioni del congresso di Vienna furono interpretate non nel senso della sopravvivenza della attività e della gestione del Monte, ma con il riconoscimento degli obblighi dal Monte stesso contratti.
Si decise quindi che il debito pubblico del disciolto regno sarebbe stato assunto in maniera proporzionale dai nuovi stati. Per il regno Lombardo-Veneto la quota fu inscritta dalla commissione liquidatrice nel nuovo Monte Lombardo-Veneto. Lo scopo e gli attributi del Monte furono assicurare, mediante i fondi assegnatigli, l'esatto adempimento degli obblighi incontrati verso i creditori, ed effettuare il progressivo acquisto e ammortizzazione del debito in esso inscritto.
Il fondo di ammortamento del Monte fu creato con i beni e con le rendite della cassa d'ammortizzazione del Monte Napoleone esistenti nel regno Lombardo-Veneto, con i beni e le rendite della corona d'Italia (ad esclusione dei palazzi, giardini e altri beni destinati all'uso del sovrano o dell'amministrazione pubblica) e con le rendite perpetue acquistate dal fondo di ammortamento con mezzi suoi propri. Gli interessi del debito furono stanziati nei bilanci preventivi annuali delle due parti del regno.
Il 17 giugno 1859, in seguito alla conquista della Lombardia da parte delle truppe franco-piemontesi, Cesare Correnti fu nominato prefetto del Monte Lombardo-Veneto. Il debito lombardo assunto dal regno in seguito a una convenzione stipulata a Milano il 9 settembre 1860 era costituito da una rendita di 7.531.185,53 lire per i debiti contratti tra il 1820 e il 1851.
Il governo militare dopo la rivoluzione del 1848
In seguito agli accordi armistiziali presi con gli inviati di Carlo Alberto dopo l'insurrezione del marzo e la successiva guerra decisa dal Piemonte, il 6 agosto 1848 le truppe austriache rientrarono in Milano. Fu il podestà Paolo Bassi, succeduto il 3 agosto ad Agostino Sopransi, a consegnare a Radetzky le chiavi della città.
Lo stesso 6 agosto il feldmaresciallo assunse il governo militare e civile delle province di Lombardia; contemporaneamente dichiarò la città di Milano in stato d'assedio e promulgò la legge stataria, che contemplava la pena di morte anche per infrazioni relativamente lievi.
Governatore militare della città di Millano fu nominato il tenente-maresciallo principe Felix zu Schwarzenberg, sostituito il 1 settembre 1848 dal tenente maresciallo conte Franz von Wimpffen.
Lo stato d'assedio e l'immediata concentrazione di tutti i poteri nelle mani dei militari mostrarono alla città quale fossero gli intendimenti degli austriaci: lo Schwarzenberg dichiarò immediatamente sciolta la guardia nazionale, vietò gli attruppamenti per le strade e ordinò di astenersi nei luoghi pubblici da discorsi contrari all'ordine costituito. Naturalmente lo stato d'assedio non consentiva in alcuna misura la libertà di stampa e anzi si equipararono gli scrittori e i tipografi "di scritti tendenti a commozioni politiche" ai perturbatori della quiete pubblica. Infine si intimò ai cittadini di consegnare le armi da fuoco, da taglio e le munizioni di guerra sotto pena di essere trattati a norma della legge marziale. Nei mesi successivi alla riconquista della città furono arrestati e fucilati numerosi cittadini e altri sottoposti alla pubblica bastonatura.
Politica fiscale del governo militare
Radetzky prese una serie di provvedimenti in materia fiscale tendenti a far pagare alle classi abbienti, considerate le vere responsabili della ribellione del 1848, le spese di guerra. Furono emanate particolari esenzioni del bollo; provvisoriamente sospesa la controlleria doganale sulle merci di cotone greggio o manufatto puro o misto; dichiarata la desistenza d'ufficio da ogni procedura penale per contravvenzioni finanziarie pendenti, ordinato di soprassedere all'esazione delle restanze dei crediti per tasse arretrate dipendenti da tasse giudiziarie e multe civili e anche da tasse criminali fondate nel regolamento austriaco del 18 giugno 1818, abolita la tassa personale e ridotto il prezzo del sale; soppresso provvisoriamente il dazio di consumo principale l'addizionale civico sulla farina. Inoltre furono occupate, saccheggiate e trasformate in alloggi militari le "case dei signori" (primi furono i palazzi Borromeo, Casati, Greppi e Litta).
In seguito, sempre per far fronte alle spese militari, furono notevolmente aumentate le tasse ordinarie e furono creati nuovi gravami: tra questi una sovraimposta comunale di 6 centesimi da pagarsi in due rate (19 agosto e 20 settembre) per 288.549 lire; un prestito forzoso di 2.800.000 "da levarsi sulle famiglie, persone anche morali, e ditte mercantili agiate e facoltose dimoranti o stabilite in Milano" (31 agosto e 10 settembre); una sovraimposta straordinaria sull'estimo di otto centesimi (per un totale di 2.365.884 lire); un prestito forzato sul commercio della città per 1.500.000 lire. Infine, l'11 novembre Radetzky annunciò una requisizione straordinaria di guerra di venti milioni a carico di coloro che avevano capeggiato l'insurrezione del marzo o avevano avuto cariche nel governo provvisorio (tra questi anche Alessandro Manzoni, tassato per 20.000 lire).
La guerra del 1849 e il regime successivo
Il 12 marzo 1849 il Piemonte denunciò formalmente l'armistizio. Il 17 marzo Radetzky, per difendere i diritti del sovrano austriaco, lasciò Milano con le sue truppe. Con il proclama del 17 marzo fece un sunto degli otto mesi di governo militare imposto alla città: il governo si era assunto
bq. l'incarico di mantenere l'ordine e la tranquillità, non meno che di tutelare la sicurezza delle persone e delle sostanze degli abitanti di questa città. Il governo [...], vigilante con incessante cura e zelo, indefesso al ben essere dei cittadini, crede di aver adempito religiosamente a questi doveri, prendendo a norma del suo agire i sacrosanti principj della giustizia e dell'equità [...].
Il supremo comando delle truppe rimaste a presidiare Milano venne quindi assunto dal colonnello de Heyntzel che, come comandante superiore, prese residenza al castello. Al nuovo comandante militare della città, il colonnello de Duodo, già comandante il corpo della gendarmeria, furono aggiunti, per l'amministrazione di concerto della capitale, il dirigente della regia delegazione provinciale locale, il podestà della città di Milano e il capo dell'ufficio dell'ordine pubblico con il personale da loro dipendente. La sede del nuovo governo militare fu trasportata in casa Litta.
Le operazioni belliche si conclusero in soli quattro giorni, tra il 20 e il 23 marzo, con la rapida vittoria delle truppe austriache su quelle piemontesi. Nonostante la proclamazione della carta costituzionale "per l'unito e indivisibile Impero austriaco" e la riorganizzazione dell'impero e del Lombardo-Veneto, decisa nell'ottobre del 1849, lo stato d'assedio rimase in vigore fino al giorno 1 maggio 1854: il ventuno aprile 1854 un'ordinanza dei ministeri dell'interno e della giustizia, del comando superiore dell'armata e del dicastero di polizia annunciava che Francesco Giuseppe, alla vigilia delle nozze con Maria Elisabetta Amalia di Baviera, aveva deciso la cessazione dello stato d'assedio in tutto il regno e che quindi alle autorità e ai giudici civili competenti sarebbero stati restituiti il pieno esercizio delle loro prerogative e delle loro giurisdizioni; inoltre gli atti dei reati maggiori sarebbero stati trasmessi ai tribunali ordinari.
A norma del codice penale poi si annunciava l'istituzione di una speciale corte di giustizia per i reati di alto tradimento, ribellione e sollevazione. Cinque giorni dopo un'altra ordinanza confermò che le potestà politiche dovevano tenersi vincolate alla legge nella forma e nella esecuzione dei loro atti, pur riconoscendo a esse la facoltà di emanare prescrizioni e divieti che si riferissero anche a una singolare azione o a una determinata serie di azioni e di aggiungervi sanzioni di pene pecuniarie, afflittive e corporali.
La luogotenenza lombarda
La riorganizzazione del regno Lombardo-Veneto in seno all'impero d'Austria dopo gli sconvolgimenti del 1848 prevedeva la sostituzione dei governi milanese e veneto con due luogotenenze aventi sede a Milano e a Venezia. Queste furono istituite e poste a capo dell'amministrazione, la cui struttura era per certi aspetti analoga a quella dei governi generali ante 1848: comprendeva dieci dipartimenti - ognuno dei quali con competenze specifiche in un ramo particolare dell'amministrazione - diretti da "consiglieri di luogotenenza", che assumevano funzioni simili a quella di un ministro. Costoro formavano il consiglio di luogotenenza, a sua volta presieduto dal luogotenente generale del regno. Il requisito imprescindibile per entrare nel consiglio di luogotenenza era "la piena, aperta ed incondizionata adesione al governo austriaco".
Primo luogotenente lombardo fu nominato Karl zu Schwarzenberg, cugino del nuovo cancelliere imperiale. Oltre al presidente, la luogotenenza aveva anche un vicepresidente, con funzioni comunque ridotte.
Alla luogotenenza furono riservate attribuzioni limitate rispetto a quelle che aveva avuto il governo durante la prima restaurazione: il governo viennese avocò a sé tutta l'amministrazione finanziaria (la prefettura delle finanze, divisa in otto dipartimenti ognuno con a capo un consigliere e il prefetto, presidente con il rango di consigliere ministeriale, dipendevano direttamente dal ministero delle finanze di Vienna, che a sua volta era diviso in trenta dipartimenti); l'amministrazione militare (che fu posta alle dipendenze del ministero della guerra); l'amministrazione e l'organizzazione giudiziaria; la contabilità dello stato; la giunta del censimento; la direzione generale delle poste; le camere di commercio e industria.
Anche la direzione generale di polizia, pur essendo nominalmente subordinata alla luogotenenza, corrispondeva in realtà direttamente con l'autorità suprema di polizia viennese, esercitando una funzione di sorveglianza politica sia sui consiglieri di luogotenenza e sui funzionari centrali sia, attraverso i commissari dei quartieri (solo in Milano erano sette) e i commissari superiori, sui delegati provinciali e sui commissari distrettuali. La struttura civile affidata ai luogotenenti era ancor più depotenziata a causa della soppressione del senato Lombardo-Veneto, che fece perdere al regno la sua suprema corte di giustizia.
Acostituzionalità nell'esercizio del potere
I margini di autonomia non solo della luogotenenza, ma anche della direzione delle pubbliche costruzioni, della polizia, degli organi giudiziari erano ancor più limitati dalla contabilità di stato, organo consulente politico e amministrativo degli uffici del dominio che, pur avendo una organizzazione separata, dipendeva dal supremo dicastero di contabilità e controllo di Vienna al cui vertice era un presidente che godeva del rango di ministro e corrispondeva direttamente con l'imperatore.
Compito principale dell'ufficio di contabilità era l'esame e la consulenza sulla gestione di tutti gli uffici che maneggiavano denaro pubblico, avendo l'autorità di decidere chi avesse competenza nel compiere una spesa e se il titolo della spesa fosse compreso nel preventivo che annualmente gli veniva trasmesso o se, per affrontarla, fosse necessario il ricorso a mezzi straordinari, a esclusione naturalmente che la spesa non richiedesse una esplicita autorizzazione da parte del ministero.
La struttura di potere che si venne a creare nel Lombardo-Veneto, atipica rispetto alle altre province del contesto imperiale, si contraddistinse per la mancanza di un versante costituzionale: le congregazioni centrali furono riconvocate infatti solo nel 1856 sotto la presidenza del luogotenente e per i notevoli margini di ambiguità nella gestione del potere stesso. Le luogotenenze avrebbero dovuto essere in diretta dipendenza del ministro dell'interno imperiale, ma il ruolo di egemonia esercitato dal governatore generale (anche grazie alla forte personalità dello stesso Radetzky) tese a soffocare le luogotenenze e a imporsi nel territorio quale incontrastato potere, che si arrogò anche molte competenze civili, prima tra le quali quella di polizia.
L'amministrazione dopo la rivoluzione del 1848
Dal maggio 1848, dopo le rivoluzioni scoppiate in Europa e nel Lombardo-Veneto, furono emanate nuove disposizioni per l'organizzazione e l'amministrazione del regno. Al posto della carica vicereale venne istituita una commissione imperiale plenipotenziaria per le province lombardo-venete, presieduta dal maresciallo Montecuccoli, con poteri sia civili sia militari. La commissione restò in carica dal 2 maggio 1848 al 1 novembre 1849, fino cioè all'entrata in vigore del governatorato generale civile e militare del Lombardo-Veneto, istituito con decreto imperiale il 25 ottobre 1849.
La carica di governatore fu affidata al feldmaresciallo conte Radetzky. Al congedo di questi, nel gennaio 1857, l'arciduca Ferdinando Massimiliano, fratello dell'imperatore Francesco Giuseppe, fu nominato viceré del regno Lombardo-Veneto. Contemporaneamente alla nomina di Massimiliano, cessò il governo militare e venne il ristabilimento dell'amministrazione civile. Parte delle attribuzioni dei governi furono rimesse a due luogotenenze con sede Milano e a Venezia, anche se numerosi settori della vita pubblica e amministrativa furono avocati all'amministrazione centrale di Vienna. Con queste riforme, il regno Lombardo-Veneto subì una ulteriore trasformazione, che accrebbe l'accentramento politico e amministrativo dei due territori rispetto all'impero.
Sinossi delle province lombarde
Viene qui riprodotta la sinossi delle province lombarde, la cui articolazione fu stabilita con la notificazione 16 febbraio 1816. Il compartimento territoriale della Lombardia doveva attuarsi a decorrere dal giorno 1 maggio 1816. La notificazione prevedeva la compartimentazione del governo di Milano in province, distretti e comuni. Nel prospetto per ciascun distretto è specificata la sede.
Il numero dei distretti e dei comuni fu parzialmente riformato e ridotto all'interno delle province con l'emanazione di singoli provvedimenti, che furono confermati nella successiva compartimentazione portata con la notificazione 1 luglio 1844.
Un successivo compartimento territoriale della Lombardia, tendente a ridurre in complesso il numero dei distretti, fu portato con la notificazione 23 giugno 1853.
Fine del Lombardo-Veneto
La battaglia di Magenta del 4 giugno 1859 liberò all'esercito franco-piemontese la via per Milano, dove l'8 giugno entrarono Vittorio Emanuele II e Napoleone III. Il giorno dopo, il consiglio comunale di Milano votò per acclamazione un indirizzo che, ribadendo la validità del plebiscito del 1848, sanciva l'annessione della Lombardia al regno di Vittorio Emanuele II.
Il regno Lombardo-Veneto cessò di esistere sul piano del diritto internazionale in seguito della pace di Zurigo, il 10 novembre 1859, che sancì l'unione della Lombardia al Piemonte; la provincia di Mantova rimase a far parte dell'impero austriaco, unitamente al Veneto, fino al 1866.
