La direzione generale per le province italiane annesse e protette
Sin dalla metà dell'aprile 1859, il clima europeo sembrava far precipitare gli avvenimenti verso la guerra tra l'alleanza franco-piemontese e l'impero austriaco. Il 3 maggio veniva istituita presso il ministero degli esteri di Torino, ma senza essere resa pubblica per evitare proteste e complicazioni internazionali, la direzione generale delle province italiane, diretta dal Minghetti (che era segretario generale agli esteri) e divisa a sua volta in due uffici: uno per "le province unite ai regi stati", affidato ad Antonio Allievi, al quale partecipò inizialmente anche il Farini, e uno per "le province poste sotto la protezione di S.M.", diretto da Costantino Nigra.
La direzione, che venne poi istituita formalmente e resa nota con il decreto 11 giugno 1859, fu dunque lo strumento di coordinazione tra il centro decisionale piemontese e i centri di amministrazione delle province annesse (Lombardia e ducati, in base alla validità del voto di fusione del 1848) e delle province poste sotto la tutela della monarchia costituzionale di Vittorio Emanuele II (Emilia e Toscana). Non a caso anche a essa fece capo la commissione Giulini.
La direzione promosse e diresse l'attività dei comitati insurrezionali delle città lombarde dopo l'inizio delle ostilità con gli austriaci attraverso l'invio dei commissari regi.
L'Allievi, a cui era stato affidato l'ufficio delle province annesse, teneva i carteggi con i governatorati di Milano, Modena e Parma; sottoponeva al consiglio dei ministri i decreti preparati dalla commissione Giulini per l'approvazione; inoltrava con le istruzioni necessarie i decreti che si riteneva opportuno far pubblicare direttamente da ciascun governatore e teneva anche i collegamenti tra i governatori stessi per uniformare alle altre province eventuali provvedimenti presi.
La direzione delle province rimase operante fin dopo la formazione del ministero Rattazzi, che la soppresse con il decreto del 31 luglio 1859. Con questo decreto gli affari amministrativi delle province conquistate passavano di competenza ai singoli ministeri e di conseguenza furono tolti al governatore della Lombardia i poteri straordinari e la funzione di governo autonoma che gli era stata conferita l'8 giugno.
La commissione Giulini
Nel timore che l'entrata in Lombardia delle truppe piemontesi risvegliasse il municipalismo, Cavour istituì una commissione per preparare un progetto di organizzazione politica, amministrativa e giudiziaria da applicarsi durante la fase dell'amministrazione separata della Lombardia, fino alla incorporazione definitiva della regione con le altre parti del regno. Per evitare conseguenze a livello internazionale, la commissione non ebbe carattere di ufficialità e fece capo direttamente al presidente del consiglio subalpino e alla direzione generale delle province italiane, dalla quale peraltro dipendeva l'ufficio per le province unite diretto da un membro della commissione stessa, Antonio Allievi.
Incaricato di formare questo consesso fu il conte Cesare Giulini della Porta, che scelse personalmente esponenti provenienti da tutta la Lombardia. I membri furono dunque il marchese Giuseppe Arconati Visconti, Cesare Correnti, Achille Mauri, Emilio Broglio, Antonio Allievi e Luigi Pedroli di Milano; Innocenzo Guaita di Como; Giovanni Lauzi de Rho di Pavia; il marchese Anselmo Guerrieri Gonzaga di Mantova; il conte Ercole Oldofredi Tadini di Brescia e i valtellinesi Emilio e Giovanni Visconti Venosta con il conte Luigi Torelli.
La commissione - che prese il nome del suo presidente - tenne diciotto sedute plenarie, oltre ad alcune sedute delle sottocommissioni costituite appositamente per accelerare la stesura del progetto. Si riunì inizialmente in casa del marchese Arconati Visconti; successivamente, iniziate le ostilità contro gli austriaci, in un'aula del palazzo del parlamento ormai vuoto, essendo stata sospesa la sessione dopo la votazione che conferiva i poteri straordinari a Vittorio Emanuele II.
Progetto di riorganizzazione amministrativa della Lombardia
Il progetto temporaneo di riorganizzazione amministrativa della Lombardia che scaturì dai lavori della commissione Giulini si basava su alcune direttive impartite direttamente da Cavour: veniva considerato ancora valido il voto plebiscitario del 1848, presupposto della "immediata unione politica della Lombardia cogli Stati Sardi" sotto la sovranità di Vittorio Emanuele II. Dopo aver previsto la gestione commissariale dei territori, veniva successivamente regolato l'ordinamento amministrativo, adeguandolo alle nuove condizioni politiche. In sintesi l'amministrazione avrebbe fatto a capo a un governatore, residente a Milano e ministro senza portafogli del gabinetto piemontese, che sarebbe subentrato al luogotenente. Il consiglio di luogotenenza lombardo-veneto sarebbe stato sostituito da un consiglio amministrativo, composto dal governatore, da un vicepresidente e dai diversi direttori delle sezioni centrali dell'amministrazione, ridotti però di numero.
A Milano si sarebbe poi creato un tribunale di terza istanza, a completamento dell'organizzazione giudiziaria dopo la soppressione del tribunale supremo di giustizia austriaco che risiedeva a Verona. L'ordinamento provinciale proposto dalla commissione prevedeva una responsabilizzazione politica dei capi delle province - i governatori - ai quali sarebbero stati direttamente subordinati tutti gli uffici e le autorità provinciali: i questori, i commissari distrettuali, gli uffici di sanità, delle poste e delle pubbliche costruzioni.
Sostanzialmente immutato sarebbe invece rimasto l'ordinamento comunale una volta indette nuove elezioni per eliminare dagli organi gli elementi "non nazionali": si ammetteva la ricostituzione della guardia nazionale e, nei comuni più piccoli, si prevedeva l'esautoramento dalle funzioni di polizia del commissario distrettuale. Per quanto riguarda le istituzioni rappresentative, la congregazione centrale doveva essere soppressa, mentre le congregazioni provinciali dovevano essere sciolte e ricostituite senza l'antica distinzione tra i deputati "nobili" e quelli "non nobili".
In sintesi dunque il progetto prevedeva un sostanziale mantenimento delle istituzioni locali - concedendo loro tuttavia una maggiore autonomia - l'accentramento del potere politico nelle province nelle mani del rappresentante del governo e una estrema limitazione delle attribuzioni del governo centrale, premessa alla scomparsa della Milano "capitale" una volta unificata la legislazione delle province del nuovo regno.
Il commissario regio generale
La gestione commissariale dei territori conquistati durante la guerra tra l'alleanza franco-piemontese e l'impero austriaco era stata esplicitamente suggerita dalla commissione Giulini, istituita per studiare il progetto di organizzazione politica, amministrativa e giudiziaria da applicarsi alle province lombarde fino alla incorporazione definitiva con le altre parti del Regno. Secondo questo progetto, si dovevano inviare presso le città capoluogo di provincia dei commissari regi straordinari
bq. per ordinarvi in via del tutto provvisoria ciò che possono esigere le urgenze amministrative, la guerra e la pubblica sicurezza.
Commissario regio generale fu nominato il 22 maggio Emilio Visconti Venosta, già membro della commissione Giulini, con l'incarico di affiancarsi al generale Garibaldi che si accingeva a entrare in Lombardia. Secondo le istruzioni dategli dal Cavour, Visconti Venosta avrebbe dovuto cercare di far insorgere i paesi e
bq. provvedere al governo civile dei paesi che saranno occupati dalle nostre armi o si dichiareranno per la causa nazionale.
In sostanza, a lui era demandato il potere di prendere in via provvisoria
bq. tutti quei provvedimenti che credesse necessari utili al buon andamento dell'impresa affidata al generale Garibaldi
e soprattutto
bq. impedire che il disordine turbi le manifestazioni del sentimento nazionale e menomi gli sforzi che si richiedono [...] dalle popolazioni per l'emancipazione delle quali si combatte.
Il ruolo del commissario regio e degli altri commissari successivamente inviati alle sue dipendenze, fu dunque un ruolo politico, cioè di controllare le insurrezioni e di dirigere le tendenze municipalistiche che avevano caratterizzato e per certi aspetti indebolito il moto della prima guerra d'indipendenza, nonché di sollecitare l'adesione al governo sardo delle città occupate.
Gli avvenimenti bellici e la rapida conquista di gran parte del territorio lombardo da parte delle truppe franco-piemontesi resero l'incarico più breve del previsto e la missione di Visconti Venosta si concluse a Milano il 18 giugno, dopo la nomina degli intendenti generali delle province lombarde.
L'annessione della Lombardia al Piemonte
In seguito alla battaglia di Magenta che aveva liberato alle truppe franco- piemontesi la via verso Milano, la congregazione municipale votò un indirizzo a Vittorio Emanuele II che, confermando il patto votato nel 1848, proclamava l'annessione della Lombardia al Piemonte.
Le linee fondamentali dell'organizzazione temporanea della Lombardia furono stabilite dal decreto 8 giugno 1859, che si basava sostanzialmente sul progetto della commissione Giulini. In virtù di questo decreto, al vertice dell'amministrazione veniva nominato un governatore - il magistrato piemontese Paolo Onorato Vigliani - rappresentante del re e investito dei pieni poteri per la gestione dell'amministrazione civile, con competenza anche in materia di leggi e regolamenti e il potere di promulgare decreti. Per tutto ciò che riguardava la guerra e le questioni militari, il governatore doveva limitarsi
bq. a procurare la pronta esecuzione degli ordini
del ministero della guerra e del comandante degli eserciti alleati".
Alle dirette dipendenze del governatore venivano poste tutte le autorità delle province lombarde e a lui dovevano essere indirizzati tutti gli affari che, sotto il cessato regime austriaco, dovevano indirizzarsi al governatore generale del regno e ai dicasteri centrali. Inoltre il governatore aveva la facoltà di nominare commissioni speciali con carattere consultivo per le questioni politiche ed economiche che fossero elette tra i rappresentanti più autorevoli della cittadinanza milanese.
L'ufficio di gabinetto del governatore era gestito da un funzionario che aveva il titolo di segretario del gabinetto particolare del governatore (e che fu l'avvocato Gaspare Cavallini), e da due applicati di segreteria (Carlo Faraldo e Damiano Muoni).
Organi del regio governo di Lombardia
Gli organi creati per l'amministrazione temporanea della regione, che costituirono il regio governo di Lombardia, furono, oltre al governatore, la regia amministrazione centrale della Lombardia, che ebbe delegati gli affari amministrativi in passato di competenza della luogotenenza lombarda, e la segreteria di governo. Organi periferici furono le intendenze generali, che subentrarono alle soppresse delegazioni provinciali, e i commissari distrettuali, figure queste mantenute dalla passata organizzazione.
Il governatore fu dunque l'autorità suprema in Lombardia fino all'unificazione legislativa, anche se già dalla fine di luglio l'autonomia delle province lombarde venne ridotta allo scopo di uniformarle a quelle piemontesi: il decreto del 31 luglio dichiarava infatti "cessati i poteri conferiti in via straordinaria al governatore" e attribuiva allo stesso le competenze che erano state del luogotenente del Lombardo-Veneto.
Di conseguenza gli affari che erano stati destinati al governatore generale si sarebbero ora dovuti indirizzare ai ministeri sardi. Le sezioni dell'amministrazione centrale e la prefettura delle finanze venivano sottoposte alla giurisdizione dei ministeri subalpini e il governatore, pur rimanendo la figura centrale dell'ordinamento lombardo con funzione di collegamento tra l'amministrazione lombarda e quella piemontese e tra l'amministrazione centrale e le intendenze provinciali, non ebbe più preminenti funzioni di governo.
L'unificazione legislativa fu sostanzialmente decisa con la legge 23 ottobre 1859, "relativa alla nuova circoscrizione provinciale e comunale", anche se i singoli governatori delle province lombarde subentrarono all'amministrazione centrale di Lombardia il 9 gennaio 1860. La pace di Zurigo del 10 novembre sanciva infine l'unione della Lombardia al Piemonte sul piano del diritto internazionale.
Struttura dell'amministrazione centrale della Lombardia
Il decreto 8 giugno 1859 che era stato dato a Milano successivamente all'entrata in città di Vittorio Emanuele II tracciava le linee fondamentali dell'amministrazione temporanea centrale e periferica della Lombardia e prevedeva una struttura al cui vertice era posto il governatore, rappresentante del re e investito dei pieni poteri per ciò che riguardava l'amministrazione degli affari civili; una segreteria generale, con a capo un funzionario con attribuzioni e competenze simili a quelle dei segretari generali dei ministeri e una regia amministrazione centrale, cui erano attribuiti gli affari che, durante l'ultimo decennio della dominazione austriaca, erano stati di competenza della luogotenenza lombarda.
La regia amministrazione centrale della Lombardia si divideva in cinque sezioni: amministrazione politica; comuni, beneficenza e corpi morali; agricoltura, commercio e lavori pubblici; pubblica istruzione e culto; amministrazione della giustizia. A queste venivano equiparate la prefettura delle finanze, la direzione della contabilità di stato e la giunta di censimento, che avrebbero mantenuto la loro struttura originaria e le loro funzioni, così come la direzione delle pubbliche costruzioni e la direzione generale degli archivi amministrativi e politici. Ogni sezione della regia amministrazione poteva dunque essere paragonata a un ministero preposto a un settore specifico della pubblica amministrazione.
Sezioni della pubblica amministrazione
Le attribuzioni dei cinque "rami di pubblico servizio" furono specificate da una circolare del 1 settembre 1859: la prima sezione della regia amministrazione, da cui dipendevano le intendenze generali delle province, i commissariati distrettuali e gli uffici di pubblica sicurezza, si occupava dell'amministrazione politica e aveva competenza sugli affari territoriali, sulle "licenze d'armi", sulle associazioni "in quanto non siano industriali e agricole o per scopi letterari e scientifici", sulla sicurezza pubblica, sulle case di lavoro forzato, sulla guardia nazionale, sull'anagrafe, la cittadinanza, l'emigrazione e sul personale delle intendenze, dei commissariati distrettuali e degli uffici di pubblica sicurezza cioè le questure provinciali e distrettuali.
La seconda sezione - beneficenza e corpi morali - si occupava degli affari relativi all'amministrazione comunale, alla beneficenza, ai militari, alle imposte dirette, al censo, agli affari residui del prestito austriaco, alle ricevitorie provinciali e alle esattorie, ai preventivi dello stato per il ramo dell'amministrazione politica.
Alla terza sezione erano attribuiti gli affari relativi all'agricoltura, al commercio e ai lavori pubblici, e dunque le costruzioni e il personale, i comprensori, l'industria e le assicurazioni, la navigazione, i telegrafi, i pesi e misure, la zecca, o boschi, le miniere, caccia e pesca, le associazioni industriali e agricole, le poste, i privilegi, le strade ferrate.
La quarta sezione, destinata all'istruzione pubblica e al culto, si occupava del personale di queste, alle associazioni per scopi letterari e scientifici, alle accademie e ai convitti. Infine alla quinta sezione - amministrazione della giustizia - erano delegati gli affari relativi ai feudi, alle adozioni, ai conservatorati delle ipoteche, alle carceri e alle case di pena, alle camere notarili, agli affari giudiziari e al personale necessario.
La segreteria generale di governo
Alla unificazione politica del territorio seguirono le norme fondamentali della nuova amministrazione temporanea della Lombardia che, sul progetto della commissione Giulini, furono stabilite dal decreto 8 giugno 1859. Rappresentante del re e investito dei pieni poteri in materia civile era il governatore, alla cui dipendenza venivano poste tutte le autorità delle province lombarde. Gli affari amministrativi che erano stati di competenza della luogotenenza lombarda venivano affidati alle cinque sezioni della regia amministrazione centrale della Lombardia, mentre presso il governatore, che fu il magistrato piemontese Paolo Onorato Vigliani, veniva istituita una segreteria generale di governo, retta da un funzionario "avente le attribuzioni e competenze dei segretari generali dei ministeri".
Il segretario, incaricato dal governatore, poteva "firmare la corrispondenza e i provvedimenti relativi agli affari dell'ordinaria amministrazione". La delega affidata al segretario dal governatore fu in realtà molto ampia e la segreteria si occupò di numerose materie, tra cui anche le questioni riguardanti il personale. Più specificamente rientravano nelle competenze dell'ufficio di segreteria - composto dal segretario generale (Francesco Duca), da un segretario (Luigi Cacciamali), un vicesegretario (Giuseppe Malortiz) e due praticanti di concetto (Alberto De Rossignoli e Dinocrate Alvisetti) - gli
bq. affari camerali; araldica e nobiltà; debito pubblico; prestiti dello stato; regi teatri nei rapporti economici e politici, e pubblici spettacoli in genere; corrispondenza diplomatica; economato del governo; personale della segreteria generale e della r. amministrazione centrale; personale camerale e finanziario; personale della contabilità di stato.
Dopo i decreti relativi all'unificazione legislativa della Lombardia con il Piemonte, la segreteria generale continuò a operare come ufficio stralcio presso il governo provinciale di Milano fino al 1 novembre 1860.
L'intendenza generale
Avvenuta la liberazione di quasi tutto il territorio lombardo e l'unione politica della regione agli stati sardi, si procedette alla riorganizzazione amministrativa temporanea della Lombardia, sulle linee generali, ma non senza modificazioni, proposte dalla commissione Giulini. Il decreto dell'8 giugno 1859, dato a Milano da Vittorio Emanuele II dopo l'entrata in città insieme con Napoleone III, facendo cessare i poteri conferiti ai commissari straordinari, poneva al vertice della struttura temporanea il governatore, rappresentante del re e investito dei pieni poteri per tutto ciò che concerneva l'amministrazione civile.
Alle sue dipendenze erano poste tutte le autorità delle province lombarde e presso di lui veniva istituita una segreteria generale. I compiti che in passato erano stati svolti dalla luogotenenza venivano ripartiti tra cinque sezioni costituenti la regia amministrazione centrale della Lombardia.
In luogo delle delegazioni provinciali, soppresse, si istituivano in ogni provincia sul modello piemontese le intendenze generali. All'intendente, nominato dal re, spettavano dunque tutte le funzioni e le attribuzioni delle cessate delegazioni, ma anche la direzione politica della provincia. L'intendenza aveva il compito di sorveglianza su tutti gli uffici pubblici della provincia, rilasciava i passaporti e le carte di passo.
La riorganizzazione della pubblica sicurezza poneva alle dipendenze dell'intendenza anche i questori provinciali e distrettuali. Il decreto dell'8 giugno infatti toglieva ai commissari distrettuali le competenze in materia di sicurezza, sopprimeva la direzione generale di polizia e i commissariati superiori e affidava la pubblica sicurezza ai questori provinciali e distrettuali (che avevano circoscrizione territoriale di una o più preture foresi). Pur mantenendo le medesime circoscrizioni, i circondari di polizia delle città assumevano invece la denominazione di circondari di pubblica sicurezza con a capo dei questori urbani, dipendenti dal questore provinciale.
